國家通訊傳播委員會

「公告『銅絞線市內用戶迴路為固定通信網路瓶頸設施』案」聽證會結果研析  

壹、本案聽證會研析摘要

本會於95年10月30日召開「公告『銅絞線市內用戶迴路為固定通信網路瓶頸設施』案」聽證會，經承辦單位彙整各界意見，復於11月2日「開放瓶頸設施工作小組」會議討論建議，本會相關立場除部分略作修正外，餘維持不變；另為求聚焦，本報告主要係針對本案利害關係人（4家綜合網路業者）意見做研析、回應，至於非本案利害關係人等之意見，將錄存以供日後本會施政之參據。下表為本會立場草案摘要：

議　　題 　　  /　  施  行  建  議

一、公告及出租

• 公告「銅絞線市內用戶迴路為固定通信網路瓶頸設施」。
• 要求銅絞線市內用戶迴路出租費率應採成本計價。

二、範圍

• 「自市內交換機房總配線架(MDF)至用戶終端設備(CPE)間之銅絞線市內用戶迴路，如建築物屋內垂直水平電纜線為用戶所有，則網路瓶頸設施之市內用戶迴路得不包含建築物屋內垂直水平電纜線。」
• 光纖用戶迴路不列入。

三、計價原則

• 採歷史成本法。
• 語音、數據均一價。

四、本公告之檢討時機。

瓶頸設施得於以下情形適時檢討修正：

• 1、新進綜合網路業者合計之市內網路市話去話分鐘數占總去話分鐘數比率提升至20%或2、新進綜合網路業者合計之寬頻用戶數占總寬頻用戶數比率提升至45%。於上開情形之一發生時，檢討成效。
• 本案市話係指傳統交換式之市內電話語音服務，不包含VoIP、Cable  Phone等技術所提供之服務。

五、配套措施

• 綜合網路業者向本會陳報其所轄機房餘剩銅絞線市內用戶迴路之量。
• 本會公告市場主導者之銅絞線市內用戶迴路空餘量。
• 綜合網路業者之銅絞線市內用戶迴路之申請供裝時程應等同該公司提供予一般用戶之效能指標（KPI,  key  performance  indicator）。
• 各市話機房至少應保留15%之供租容量為原則。

貳、「公告『銅絞線市內用戶迴路為固定通信網路瓶頸設施』 案  」聽證會意見、研析及建議

【立論基礎】

（1）瓶頸設施：

• 電信法第31條：「第一類電信事業從事其固定通信網路管線基礎設施之建設時，於通信網路瓶頸所在設施，得向瓶頸所在設施之第一類電信事業請求有償共用管線基礎設施。前項共用管線基礎設施之請求，被請求者之業者無正當理由不得拒絕之。」
• 固定通信業務管理規則第37條略以：「…通信網路瓶頸所在設施，無法於合理期間自行建置或無其他可行技術替代者…共用管線基礎設施之請求，被請求之經營者無正當理由，不得拒絕之。…瓶頸所在設施，由電信總局報請交通部核定之。」

（2）視「銅絞線市內用戶迴路出租」為市內電路出租業務之一種服務：

• 固定通信業務管理規則第4條略以：「固定通信業務之種類…電路出租業務：指經營者出租其所設置不具交換功能之網路傳輸機線設備及其附屬設備之業務。」
• 固定通信業務管理規則第4條之1略以：「市內電路出租業務：指經營者出租其所設置不具交換功能之市內陸纜傳輸機線設備及其附屬設備之業務….。」
• 電路出租業務相關規定

※固定通信業務管理規則第74條：「固定通信業務市場主導者對於他人承租電路之申請，無正當理由，不得拒絕。電信總局得指定固定通信業務市場主導者提供一定規格及數量之出租電路，其規格及數量由電信總局公告之。」

※固定通信業務管理規則第75條：「經營者出租電路之品質及條件，不得低於其自用或供其關係企業使用電路之品質及條件。」  

（3） 成本計價：

• 電信事業網路互連管理辦法第17條略以：「…細分化網路元件應包含下列項目：一、市內用戶迴路…。」暨同辦法第18條第2項略以：「第一類電信事業對其他第一類電信事業出租細分化網路元件之費率…屬網路瓶頸設施者，其費率應按成本計價。」

【聽證議題一】

為促進市內用戶迴路出租，提升固網市場競爭，本會擬採公告「銅絞線市內用戶迴路為固定通信網路瓶頸設施」之方式，要求銅絞線市內用戶迴路出租費率應採成本計價出租予其他固網業者。  

一、意見

（一）反對（中華電信）

【理由】

1. 認為銅絞線市內用戶迴路可用諸如有線電視纜線（cable）、電力線通信（power  line  communications；PLC）及無線接取（WiMAX）等技術替代；
2. 認為新進綜合網路業者於合理期間係不想建設而非不能（佐證資料詳如聽證研析附件1）。

（二）贊成  (台固、新世紀資通、亞太固網寬頻)，（佐證資料詳如聽證研析附件2）。

二、研析：

(一) 替代技術方面

1. Wi-MAX係屬無線傳播部分，其穩定度易受天氣因素及其他外在環境干擾，且易受建築物阻隔影響而無法與傳統用戶迴路相比，且涵蓋區域與普及率與用戶迴路相差甚鉅；再者該執照目前尚未發出，遑論應用與取代用戶迴路。另PLC技術在我國仍屬實驗階段並未推廣，尚無討論之價值。
2. cable  雖可透過雙向技術之提升，以達類似用戶迴路通信之功能，惟其若無緊急電源則無法提供緊急電話服務。再者目前cable之全國戶數穿透率雖達80％，但並非每一cable業者均提供語音通信服務，且相較中華電信高達97％之穿透率而言，仍是小巫見大巫，且該資源具有自然獨占性，並分散在各小區域之有線電視業者手中，不若中華電信用戶迴路綿密完整，替代困難度相當高。

(二) 於合理期間自行建置方面

1. 中華電信未公司化前，因占身為國家機關之便，除市內用戶迴路建置經費由國庫逐年編列預算支出外，其道路申挖與自來水或電力公司一樣輕而易舉，所以能於一定期限完成電話網路之鋪設。
2. 反觀，背負著100萬用戶門號數建設義務之新進綜合網路業者，因起步較晚，於其投入建設時，民意業已高漲，糾眾抗爭之事隨日可見，管道挖掘迭遭掣肘，其中尤以關係一般人民出入方便性之用戶迴路所在交通道路，更是如此，新進綜合網路業者付出之社會成本，早非中華電信昔日可比。再者路權所屬之地方政府，對申挖個案之審核、費用、核發路證長度及時間等標準不一，上揭種種均造成今新進綜合網路業者無法依其規劃時程，建置攸關公司發展必要之用戶迴路網路（此情形又以人口密集之都會區更為明顯，目前3家綜合網路業者之市話總市占率還未達3％。）
3. 另從社會公益及產業發展來看，本案主要目的係透過合理之成本價格，加促  中華電信用戶迴路之出租，以藉此過渡性之措施，扶植新進綜合網路業者擴充其客源，建立市話市場公平競爭之環境，並希望新進綜合網路業者之經濟規模隨而健全壯大，復能投入更多人力及資金，加速建設我國新時代之基礎網路。

三、建議：採原規劃方案

【聽證議題二】

對於公告「銅絞線市內用戶迴路為固定通信網路瓶頸設施」之範圍：「自市內交換機房總配線架(MDF)至用戶終端設備(CPE)間之銅絞線市內用戶迴路，如建築物屋內垂直水平電纜線為用戶所有，則網路瓶頸設施之市內用戶迴路得不包含建築物屋內垂直水平電纜線。」另基於鼓勵固網業者投資光纖建置，光纖用戶迴路不列入固定通信網路瓶頸設施。

一、意見：

（一）反對（中華電信）

【建議】有線電視業者之網路列入瓶頸設施。  

（二）贊成  (台固、新世紀資通、亞太固網寬頻)。

二、研析：

有線電視業者可依固定通信業務管理規則相關規定申請經營電信市話業務，惟截至目前僅有一家提出申請，由於該家業者所據纜線區域，較中華電信或另3家綜合網路業者之用戶迴路涵蓋面相差甚遠，雖有線電視纜線具有自然獨占性，但在今跨業經營尚未成型之態勢下，要將有線電視網路納為瓶頸設施，還言之過早。

  三、建議：採原規劃方案

【說明】有關本次公告範圍雖包含前次公告之「建築物屋內垂直水平電纜線」，惟為能滿足業者不同之租用需求，且避免供租業者不合理之整段用戶迴路出租要求，係屬子用戶迴路（subloop）部分之「建築物屋內垂直水平電纜線」仍應單獨保留。  

【聽證議題三】

經彙整各界意見，及參研香港作法，本會擬針對公告為瓶頸設施之銅絞線市內用戶迴路出租費率採歷史成本法計算，並採語音、數據服務均一價為原則。

一、意見：

（一）反對（中華電信）

【理由】

1. 該公司係採長期增支成本計算成本，且認為固網市場因新技術取代，無利可圖，爰不管採何種成本法皆無法解決問題。
2. 數據級服務（含語音與ADSL）對線間干擾問題（諸如近端串音等）較音頻級（語音）服務敏感，故迴路品質要求亦較高，纜線須選用較佳之芯線來確保傳輸水平，以致會墊高網路成本，其價格不應比照音頻級費率。

（二）部分贊成  (台固、新世紀資通、亞太固網寬頻)

【建議】新進固網業者之市內用戶迴路出租費率應採長期增支成本法，惟對既有業者用戶迴路則採歷史成本法計價。

二、研析：

(一) 經查交通部電信總局資費諮詢委員會於91年提出用戶迴路暫行費率，係要求中華電信採長期增資成本法計算，經委員會審查及建議價格為199元（現行出租費率為200元），相較中華電信用戶70元，頗有差距，對其他綜合網路業者可謂毫無競爭吸引力，亦恐為本案推行之絆腳石。

(二) 為鼓勵新技術之推展，屬高科技之光纖建設應歸為設施型競爭，宜採長期增支成本法；惟既有銅絞線市內用戶迴路，就長遠觀之，對我國新世代網路（New  Generation  Network；NGN）建設實無助益，今僅係為促進市話市場競爭，增加該剩餘價值之利用率，爰予以出租，該應歸為服務型競爭，宜採歷史成本法計價。

(三) 由於設備逐年折舊抵損，中華電信用戶迴路依歷史成本法計價所得之出租費用應較採長期增支成本法計價者為低。

(四) 將銅絞線市內用戶迴路出租視為市內電路出租業務之一種服務時，就承租業者來看，其僅係租用裸線（上面並無供租業者附加之服務或設備），至於該線是否用在語音或數據服務上，則完全由渠等機房之相關設備決定，而與供租業者無涉，準此，用戶迴路之出租理應無語音或數據之分。惟考量供租業者因承租業者要求選線標準不同，所耗工時恐有不同，為求公允，該用戶迴路之設定費，可依該線用途不同（語音或數據），而有所差額。

(五) 另參酌經濟合作暨開發組織(OECD)國家大多未針對語音及寬頻分別訂定不同價格之市內用戶迴路租費，且中華電信公司所計算市內用戶迴路單位成本係一對銅絞線提供語音或數據之平均成本，據此，採語音及數據服務均一價，係符合國際潮流及目前市場主導者計算其成本之作法。

三、建議：採原規劃方案

【聽證議題四】

考量本案係為提升市話網路市場競爭，使新進固網業者可在一公平競爭環境，藉由市場競爭機制提升市場占有率。因此，本公告之有效期限擬訂為：1.新進固網業者市話用戶數市場占有率提升至15%，或2.新進固網業者寬頻用戶數市場占有率提升至45%，於上開2條件之1成就時，即廢止銅絞線市內用戶迴路為固定通信網路瓶頸設施之公告。

一、 意見：

（一） 中華電信

【建議】

1. 將20/80因素（80%營收由20%的客戶所創造）納入考量，因競業只爭取企業客戶，未爭取住宅客戶，15%的目標將很難達到。
2. 以台北、台中及高雄三大都會區2年，其他地區3年作為日落條款。
3. 將所有配發E.164編碼之電話客戶，如Cable  Phone及070網路電話（VOIP）客戶納入市話市場占有率，並以市場主導業者市占率降至90％時為其日落條款。
4. 以下情形者，市場主導者建設之市內用戶迴路不列入瓶頸設施，由各業者間進行商業協商，尋求合議之情形：

（4.1）自新固網業者開台日起所新建置之迴路。

（4.2）迴路之路由已有第2家業者設置迴路者。

（4.3）同路由有其他業者使用有別於固網傳統之其他技術提供服務者。

（二） 其他業者：

【建議】

1. 應同時符合「應於新進固網業者市話用戶數市場占有率提升至15%（亞太建議33%）」且「新進固網業者寬頻電路數提升至市場主導者之總電路數45%（亞太建議50%）」兩項評核指標。自達成前項目標當年起5年後解除市內用戶迴路為瓶頸設施之政策。
2. 建議市話用戶數定義不含VoIP、Cable  Phone或以其他替代技術所提供之市話語音服務用戶。（3家固網業者）
3. 建議寬頻電路數之計算，應將無線寬頻接取(BWA)排除。（亞太）

二、 研析：

(一) 新進綜合網路業者市話總用戶數目前之市場占有率尚不及3%，且似乎呈現出一種趨緩成長之態勢，是故若想單就提升用戶迴路供租率來將市場占有率提升至15%，是種不切實際之做法，會讓用戶迴路之主要出租業者－中華電信，視此落日條款形同具文，並無實質意義，而產生消極對抗之行為，應作修正。

(二) 另經研析3家新進業者之市話去話分鐘數成長趨勢發現，自89年固網執照開放申請以來，91年3家合計之去話分鐘數占總去話分鐘數6%，同年交通部開始要求中華電信與3家新進綜合網路業者進行用戶迴路租用協商，92年3家合計去話分鐘數上升至總去話分鐘數之10.8%；後因該迴路出租價格太高，不具競爭力，業者租用情形不如預期（總租用量不超過100條），致使93年至95年均無明顯成長（95年9月3家合計去話分鐘數占總去話分鐘數10.4%）；綜上可知，用戶迴路出租多寡與話務量增長息息相關，且該關聯性非如市場用戶數般之1對1，而為複雜之非線性函數（話務量與用戶使用習性有關，一條企業用戶線常100倍於一般用戶），再者話務量亦與營收成正比。

(三) 考量本案施政目標係扶植新進業者，創造有效競爭之市話市場，且避免新進綜合網路業者過於依賴本措施，而荒怠建設，爰建議以市話話務占有率作為新落日條款，且以現今值2倍（占總去話分鐘數達20%）作為衡量標準，應屬合理可行。

(四) 有關新進綜合網路業者寬頻用戶數市場占有率提升至45%部分，因考量95年1至5月，新進業者寬頻用戶市占率雖自33.88％逐漸降至33.26％，但仍維持在33％以上之水準，據此透過本措施之施行，應可藉由ADSL業務之推廣，大幅度促進渠等寬頻發展。

(五) 本案主要目的係希望新進固網業者能透過公告瓶頸設施之機制，增加承租中華電信銅絞線用戶迴路之量，得以實質提升渠等市話涵蓋之有效區域。另考量cable或VoIP無法於短期間提供與銅絞線用戶迴路相當之服務品質（諸如於停電時未能提供緊急通訊服務等），因此本案市話市場之定義應不包含cable或VoIP提供服務之部分。

三、建議：瓶頸設施得於以下情形適時檢討修正：1、新進綜合網路業者

合計之市內網路市話去話分鐘數占總去話分鐘數比率提升至20%或2、新進綜合網路業者合計之寬頻用戶數占總寬頻用戶數比率提升至45%。於上開情形之一發生時，檢討成效。

本案市話係指傳統交換式之市內電話語音服務，不包含VoIP、Cable  Phone等技術所提供之服務。

【聽證議題五】

針對3家新進固網業者所提配套措施建議，評估現階段可針對以下6點配套措施進行研議。

（一）現階段擬採全迴路租用（full  unbundle），未來視用戶迴路之租用情形，再考量施行分享式（line  sharing）用戶迴路之租用。

1.意見：

◎中華電信

因分享式用戶迴路屬於實體共用性質，容易互相影響，及對網路架構IP化時，影響既有網路業者改為分散式更新機會。

◎台灣固網、新世紀資通

同時採全迴路及分享式用戶迴路租用。

2.研析：

如電信自由化一般，開放政策之推動應採漸進式、階段性，本會宣告銅絞線用戶迴路為瓶頸設施，係打開市話市場競爭大門之首步，不可操之過急，應從技術干擾最小、施行最易之全線路出租開始，復以時日，評估該出租之相關成效，再考量是否開放爭議較大之分享式用戶迴路。

（二）基於技術中立及鼓勵新技術發展之原則，本會不擬以法規設限業者於線路所使用之技術，惟承租業者應配合供租業者共同協調解決因採用不同DSL技術所衍生之干擾及相關成本。

1.意見：

◎中華電信

考量技術不相容時易致生干擾問題，建議主管機關仍應適度管制，租用者使用之迴路需與供租者協商，並以不影響既有用戶為原則。

◎台灣固網

於業者間就無法協調因採行不同DSL技術所衍生之干擾及成本問題時，請主管機關介入裁決。

2.研析：

本措施已明確規範供租業者與承租業者採用不同技術時之處理原則（即承租業者應配合供租業者解決），惟若二方相持不下時，本會應視情況介入處理。

（三）將要求所有固網業者提供本會有關空閒銅絞線市內用戶迴路之相關資訊，並將視市場需要公布，以達資訊透明化之目的。

1.意見：

◎反對（中華電信）

（1） 空閒用戶迴路係屬營業秘密，不宜公布。

（2） 自MDF至客戶端引接點，每條電纜均存有數處接點，各接點使用率皆不相同，且故障數量也不一致，業者提供之空閒銅絞線資訊，並無法反映迴路實際可用情況，另建議宜以租用點現場配線空閒情況及未來可能使用情形個案檢討租用與否。

◎贊成（台灣固網）

2.研析：

（1） 業者提供之資料是否屬營業秘密應由主管機關認定。且將用戶迴路出租視為市內電路出租業務之一種服務，本會可依固定通信業務管理規則第74條規定，要求市場主導者提報空閒之用戶迴路數量並公告之。

（2） 要求業者提供之空閒銅絞線資訊，或許無法與現場用線完全匹配，惟差距應不致太大，對欲推展該區業務之競業仍極具參考租用之價值。

（四）依電信法第21條規定，電信事業應公平提供服務，不得為差別處理，因此固網業者銅絞線市內用戶迴路之申請供裝時程至少應比照中華電信公司提供予一般客戶之效能指標  (KPI,  key  performance  indicator)。

1.意見：

◎反對（中華電信）

提供用戶迴路租用時，須經由人工作業選擇並確認迴路是否符合品質限制，因其作業程序與本公司提供一般客戶租用服務不同，故無法比照本公司提供予一般客戶之效能指標。

◎贊成（台灣固網）

2.研析：

　　  將用戶迴路出租視為市內電路出租業務之一種服務，依固定通信業務管理規則第75條規定：「經營者出租電路之品質及條件，不得低於其自用或供其關係企業使用電路之品質及條件。」及參研韓國用戶迴路開放政策，為增進用戶迴路租用之施行效率，用戶迴路之供裝時程與一般用戶相同，準此，本會理應要求綜合網路業者提供銅絞線市內用戶迴路之供裝時程應等同於提供其一般用戶。

（五）為提升銅絞線市內用戶迴路申裝成功率，本會擬採取除固網業者提出剩餘容量不足15%之證明，並經本會查證屬實者外，各市話機房至少應保留15%之出租容量。

1.意見：

◎反對（中華電信）

各機房迴路剩餘容量比例係綜合數據，與機房門號剩餘容量比例之觀念不同，是以公布屬於面及路由觀念之迴路使用或剩餘容量比例並無實質意義，僅加深業者間猜疑而已。

◎ 贊成（台固、新世紀資通、亞太）

建議市場主導者於各市話機房至少保留25%出租容量（含全迴路及分享式用戶迴路）。

2.研析：

　　由於一般機房會預留相當比例之空閒芯線，作為線路調整之用，復概估每一綜合網路業者提供另外3家業者之量（以每家承租其公司5%用戶迴路計算），要求業者保留提供15%（5%＊3）之出租容量是屬合理範圍。雖本項無相關法規可以約制業者，惟本會可周知業者，該為本會裁決有關爭端時之一衡量尺規。

（六）固定通信管理規則第37條第3項後段修訂為：「如未能於請求後1個月內開始協商或未能於開始協商後3個月內達成協議者，任一方得向主管機關申請就共用管道基礎設施之收費條件進行裁決」，俾利雙方於無法就共用瓶頸設施達成租用協議時，本會得就收費條件進行裁決。

1.意見：

◎反對（中華電信）

宜採輕度管制，由業者間協商決定收費條件、管理維護及責任分界等相關事項。

◎ 贊成（台固、新世紀資通、亞太）

2.研析：

目前固定通信業務管理規則對業者之爭端處理，主管機關只能調處而無裁決之授權，由於調處之強制力不夠，且曠日廢時，恐無法達到本會推行本案之政策目的；另考量瓶頸設施所在位置之地理特性，不利新進綜合網路業者於短期間即能建置完成，為讓承租業者具有一定之競爭力，渠等租金應成本導向，方為合理，由於原建議修正條文仍有疏漏，故該規則第37條建議修正如下：

（1） 第3項後段修正為：「…。若無法於開始協商後三個月內達成協議或無法於請求後一個月內開始協商者，任一方得請求電信總局裁決之。」

（2） 增訂第4項「前項共用管線基礎設施出租費率之計算應符合成本導向。」

建議：本議題除修正「固定通信業務管理規則」第37條之修正條文外，餘採原規劃方案。